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  • 投資者教育
    完善監管優化環境 提升私募基金發展質量
    來源:證券時報


    完善監管優化環境 提升私募基金發展質量

      由湖南證監局、湖南省金融辦作為指導單位,湖南湘江新區管委會主辦的“湘江私募基金發展論壇”日前在長沙隆重舉行。中國證監會私募基金監管部副主任劉健鈞應邀出席論壇,并結合學習第五次全國金融工作會議精神的體會,作了《完善監管,優化環境,提升私募基金發展質量》主題演講。為推動證券期貨界深入學習和貫徹落實第五次全國金融工作會議精神,現根據論壇速記,將劉健鈞主題演講摘要刊發。

      剛剛閉幕的第五次全國金融工作會議不僅為全面加強金融監管指明了方向,也為改進和完善私募基金監管明確了方針。結合學習第五次全國金融工作會議精神,特圍繞“提升私募基金發展質量”課題,談五點尚不成熟的體會:

      一、既要充分肯定行業發展取得的巨大成就及其重要意義,又要正視行業存在的各種問題

      最近十年來,各類私募基金在我國快速發展,截至2017年6月30日,在基金業協會登記的私募基金管理人19708家,已備案且存續的私募基金56576只,實繳規模9.37萬億元??紤]到尚未登記備案的規模,參照市場研究機構的數據,僅股權和創業投資基金規模即超過了8萬億元。各類私募基金的發展和投資運作,對于提升資本市場運行效率、支持實體經濟特別是創業型經濟發展,以及推進供給側結構性改革,均起到了重要作用。但是,同時也要看到,我國私募基金行業總體上仍然呈現為“機構數量多而不強,基金規模大而不精,低水平同質競爭”狀況。

      特別是在發展過程中還暴露出不少的問題,如為規避監管和避稅,層層嵌套,資金空轉;過度使用杠桿,不僅沒有起到應有的去杠桿作用,反而加大了總體經濟的杠桿化水平;不少私募基金搞“明股實債”、變相貸款,已蛻化為影子銀行。有些機構甚至隨意從事資金池業務,通過滾動發行,期限錯配,混合使用,定價分離,未經許可,做起了存貸款中介。繼前些年合伙型基金非法集資頻繁涌現之后,近年又不斷出現合伙型基金通過關聯交易進行利益輸送的事件。在合伙型基金亂象被大量曝光后,最近一些機構開始借助信托(契約)型基金,變著花樣地搞非法集資和利益輸送。

      二、要完善差異化法律與監管體系,切實保護投資者權益,確保不因為私募基金引發系統性金融風險

      早在證監會主席劉士余剛履新證監會不久,證監會黨委就確立了“依法全面從嚴”的資本市場監管工作方針。在剛剛閉幕的第五次全國金融工作會議上,習近平總書記和李克強總理一方面提出“要把發展直接融資放在重要位置”、“積極有序發展股權融資,提高直接融資比重”,另一方面又就加強包括私募基金在內的金融監管做出了一系列重要指示。

      遵照中央加強金融監管的總體精神,結合私募基金特點,有必要全面完善私募基金差異化法律與監管體系:一是加快推動出臺《私募投資基金管理暫行條例》;二是加快研究與條例配套的規章規則體系;三是加快建立私募基金風險監測體系;四是完善私募基金現場檢查制度;五是在加大違規處罰力度的同時,建立獎優罰劣機制;六是積極開展投資者教育活動。

      與此同時,由于私募基金僅向具有風險識別能力和風險承受能力的合格投資者募集,投資者對基金管理人的約束力較強,因此,又不必照搬公募基金那套監管方式。從維護市場活力角度考慮,也不宜照搬公募基金那套監管方式。同樣是私募基金,對沖基金、并購基金、創業基金等三大典型類別又因投資領域的不同,風險特點也有較大差異,所以,對不同類別私募基金,也要實行差異化監管。

      三、要完善差異化行業自律機制,促進私募基金借助私人關系基礎上的聲譽約束機制,夯實私募基金治理結構的基石

      基金管理的本質是“集合性地受人之托、代人理財”。與單一客戶資產管理相比較,存在著雙重委托受托關系下的道德風險。所以,只有當基金管理人能夠恪守“誠實信用”責任,才可能贏得投資者信任。就此而言,建立在誠信基礎上的聲譽是基金管理人的立命之本。由于私募基金通過私下募集,僅與少數具有私人信任關系和風險識別能力、風險承受能力的合格投資者發生委托受托關系,因而更需借助私人關系基礎上的聲譽約束機制,夯實私募基金治理結構的基石。然而,要將誠實信用責任“內化于心、外化于形”,還需要借助外部約束。其中,行業自律機制起著非常關鍵的作用。

      近年來,中國證券基金業協會通過艱苦努力,基本建立起私募基金行業自律規則體系和行業自律制度體系,并在數據收集、風險監測、風險預警和行業自律處分等方面做了大量工作。所有這些,對于緩解私募基金亂象起到了重要作用。為更好發揮行業自律對機構自律的促進作用,有必要進一步完善行業自律規則和自律制度,改進行業自律工作方式。根據前一段市場的反應,要努力實現“標準透明化、程序透明化”,切實提高市場機構對登記備案和有關自律程序的可預期性。

      此外,要充分發揮投資者投訴、社會舉報和媒體曝光對市場機構實行他律的積極作用,通過社會他律,促進協會的行業自律和市場機構的自律。

      四、引導各類私募基金回歸“投資”本原,強化不同類別基金專業化運作,努力打造行業品牌

      當前,我國私募基金發展可謂“機遇難得、挑戰也十分嚴峻”。

      就機遇而言,一是黨中央、國務院和各級地方政府高度重視發展私募基金,政策環境可望進一步改進;二是供給側結構性改革將為行業發展帶來強勁動力;三是經濟發展穩中求進,特別是創業型經濟發展、國企改革和民營企業管理層交替,將為私募基金發展帶來諸多投資機會。
    就挑戰而言,目前市場正面臨以下三大突出矛盾:一是行業沖動與市場規律的矛盾突出;二是有限市場機會與行業競爭激化的矛盾突出;三是規模擴張與培育核心競爭力的矛盾突出。

      為確保積極有序發展私募基金,特別需要引導市場樹立以下三大理念:一是力戒浮躁,尊重規律,回歸私募基金“投資”的本原,走可持續發展之路;二是強化不同類別基金專業化運作,立足自身的專業化特長,通過細分領域的優勢提高競爭力;三是切忌好大喜功,弘揚工匠精神,著力培育行業品牌。

      五、優化政策法律環境,更好發揮公司型合伙型基金在股權和創業投資領域的作用

      首先,既要深刻認識到,在基金管理人誠實守信,市場聲譽約束機制能夠有效發揮作用的情況下,公司型、合伙型、信托(契約)型都是私募基金的有效組織形式,所以應當尊重市場的自主選擇;但也要理性認識到,信托(契約)型即便在誠信體系非常完備的成熟市場經濟國家也主要適合證券基金,在我國誠信體系尚不健全的情況下,股權和創業投資基金由于投資對象無法進行公開的信息披露、資產不具有流動性,采取信托(契約)型容易出現道德風險。相比較而言,公司型基金由于能夠建立起有效的法人治理結構,因而最利于保護投資者權益;合伙型基金雖然沒有法人治理結構,但畢竟可通過合伙人會議對執行事務合伙人提出建議;而信托(契約)型基金按照信托關系的原理,基金管理人可以自己的名義處置基金資產,最容易通過關聯交易進行利益輸送。從近二十年中國實踐看,2007年《合伙企業法》實施以前,我國股權和創業投資基金以公司形式設立,沒有發現一家公司型基金出現過非法集資和利益輸送問題,包括《合伙企業法》實施后仍然堅持以公司型設立且向社會募集資本的基金也都比較規范。

      2007年《合伙企業法》實施后,合伙型基金出現非法集資和利益輸送問題則比較頻繁。這兩年,隨著行業對合伙型基金的認識逐趨理性,加之合伙工商登記遇挫,而信托(契約)型基金在避稅方面更有優勢,且無需履行工商登記手續,一些股權和創業投資基金開始采取信托(契約)型,結果很快出現了比合伙型基金更頻繁的非法集資和利益輸送。

      其次,要完善工商稅收等政策和相關法律體系,為公司型合伙型基金在股權和創業投資領域更好發揮作用,創造公平的政策法律環境。當前迫切需要解決的問題,一是建議各級工商管理部門切實貫徹好《國務院關于促進創業投資持續健康發展的若干意見》關于“優化創業投資商事環境。各地區、各部門不得自行出臺限制創業投資企業和創業投資管理企業市場準入和發展的有關政策”的精神,盡快恢復對各類創業投資企業和創業投資管理企業的工商登記。二是建議財稅部門繼續按照《國務院關于促進創業投資持續健康發展的若干意見》有關“完善創業投資稅收政策”的精神,“按照稅收中性、稅收公平原則和稅制改革方向與要求”,解決公司型合伙型基金雙重征稅和稅率偏高的問題。三是推動進一步修改《公司法》,明確更適合公司型基金運作特點的特別規定。

      第三,要積極履行中央編辦賦予的開展私募基金領域投資者教育工作職責,引導投資者認識到,信托(契約)型基金在股權和創業投資領域可能存在的潛在道德風險,避免重蹈當年借助“合伙迷信”忽悠投資者,很快引發非法集資、利益輸送事件頻發的覆轍。市場和媒體也不要將監管部門正常的投資者教育工作誤讀為“力挺公司型、合伙型基金,打壓信托(契約)型基金”。對信托(契約)型基金運作過程中的政策法律問題,證監會有關部門也在積極研究過程中。

    2017年7月27日
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